Reguliavimas: vaistas ar liga

Paskutiniame “Verslo Klasė” numeryje buvo išspausdintas mano pirmasis straipsnis apie reguliavimą ir inspekcijas.

Prisiminiau tai, jog mano tinklaraščio skaitytojams šis straipsnis gali būti įdomus tada, kai neseniai vykusiame  TOC organizuotame seminare išklausiau Mildos Ručinskaitės pranešimą (Kaip pagerinti darbuotojų produktyvumą 5 kartus? Garantinio fondo istorija). Tai buvo sėkmės istorija apie tai, kaip nedidinant etatų tas pats darbas buvo atliekamas 6 kartus greičiau – tiesiog nuostabi sėkmės istorija (tikiuosi organizatoriai tą pranešimą paviešins kur nors kada nors). Nors tai ne riba – TOC metodams ir dangus ne riba!

Taigi, tie kurie neskaitė “Verslo Klasės“, turėtų ją nusipirkti ir perskaityti (o dar geriau užsiprenumeruoti), bet net jeigu to nepadarėte, tai mano straipsnį galite persiskaityti ir čia:

Jei gatvėse reikia gaudyti greičio viršytojus, girtuoklius ir kelių chuliganus, reiškia, kad gatvėse yra chaosas ir netvarka . Jei restoranus ir kavines reikia bausti už antisanitarines sąlygas, reiškia, kad visur siautėja bakterijos, tik ir teieškančios, ką apkrėsti. Jei visų įmonių apskaitą reikia tikrinti ir jas bausti už menkiausias klaidas, reiškia, kad šešėlinė ekonomika šėlsta nevaržomai. Jei visur tenka kovoti su kokiais nors blogybių simptomais, reiškia, kad blogis valdo viską. Jei nebūtų blogio, tai juk nereiktų su juo ir kovoti? Bet kaip išmatuoti, kiek to blogio yra valstybėje?

Lietuvoje yra apie 70 įvairių inspekcijų ir kitų kažką kontroliuojančių įstaigų. Tikslaus skaičiaus pasakyti greičiausiai nelabai kas ir galėtų – kartais netgi neaišku, ar kažkokia įstaiga yra kontroliuojanti, ar nėra. O kartais netgi neaišku, ar kokią nors kontroliuojančią instituciją reikia skaičiuoti, kaip vieną, ar kaip kelias. Štai Lietuvos Bankas, nors ir kontroliuoja bankus, paprastai nepriskiriamas kontroliuojančioms organizacijoms. Arba štai Aplinkos apsaugos agentūra – ar ją reiktų skaičiuoti, kaip vieną organizaciją, ar kaip tuntą nepriklausomų regioninių įstaigų?

Daugelis sako, kad kontrolės reikia, nes jei nekontroliuosi, bus bėdų. Bet vadybos specialistai sako, kad kontrolės reikia tiktai tada, kai tų bėdų yra, o jei jau jų yra, reikia žiūrėti į priežastis. Kontrolė gali būti reikalinga, bet jei jos reikia, turime pripažinti, kad kažkur slepiasi blogybės. Kažkur kažkas vyksta neteisingai, todėl reikia sukontroliuoti, patikrinti kokybę, ištaisyti klaidas ar dar kažką padaryti su kažkokiomis blogomis pasekmėmis. Taip, būtent su pasekmėmis – bet kokia inspektavimo veikla skirta jau įvykusioms blogybėms aptikti.

Dar 2009 valdžia norėjo sumažinti kontroliuojančių institucijų skaičių iki 8, bet kažkodėl nepavyko. Gal todėl, kad kontrolės sritys pernelyg skirtingos, o gal todėl, kad norint kažkurią įstaigą panaikinti, reikia viso Seimo sprendimo. O Seimas ne visada elgiasi sąmoningai. O gal buvo ir dar gilesnių priežasčių.

Edward Deming, šiuolaikinės vadybos pradininkas, kokybės kontrolę minėjo nuolat, kaskart sakydamas vieną ir tą patį: jei reikia kovoti su visokiomis pasekmėmis, reiškia, kad kažkur yra problemos, dėl kurių tos pasekmės ir kyla. Jei prireikia kokybės kontrolės, inspekcijų ir tikrintojų – vadinasi, kad turime bėdų. Pataisyti tas bėdas įmanoma tik vienu būdu – šalinant jų priežastis.

Kartais kontrolė tampa absurdiškai savitiksle: kontrolieriai ir inspektoriai gali gauti netgi planus, kur bus nurodoma, kiek pažeidimų jie turi atrasti. Švelnesniais atvejais tų planų gali ir nebūti, tačiau inspektorius būna vertinamas ir skatinamas atrasti kuo daugiau pažeidimų. Žinoma, kad tada jis tampa suinteresuotu kovoti ne su bėdų priežastimis, o tiktai atrasti bet ką blogo. Net jei ta blogybė yra menama, o ne tikra.

Blogiausią įmanomą kontrolę žino tie, kas dar prisimena sovietmetį: milicija tais laikais turėdavo planus, kiek nusikaltėlių pagauti. Jei planui pritrūkdavo nusikaltėlių, pavojus kildavo net ir atsitiktiniams žmonėms. Kelių eismo inspektoriai tais laikais (pats to nepatyriau ir nemačiau, bet vyresni žmonės tai man pasakoja) buvo anekdotų personažais – sustabdę mašiną, ieškodavo pažeidimų tol, kol atrasdavo nors kažką, dėl ko galėtų prisikabinti.

Vienas mano draugas iki šiol prisimena, kaip jį, prieš porą dešimtmečių sustabdė policija: tikrino, ar yra vaistinėlė, ar yra gesintuvas, ar padangų protektorius pakankamo gylio, galų gale pareiškė, kad jis kirto ištisinę liniją, paėmė nedidelį kyšį ir paleido. Tas draugas neturėjo teisių, bet policininkai nesusiprato jų paprašyti. Jiems buvo svarbu atrasti bet kokį pažeidimą, tad jie ir ieškojo tokių, kokie dažniausiai pasitaiko.

Dar labiau patobulinti beprasmę tvarką būtų įmanoma tik vienu būdu – mokant inspektoriams premijas už surinktas baudas. Visi inspektoriai būtų suinteresuoti, kad pažeidimų daugėtų, jų priežastys nedingtų, o beprasmio darbo kiekiai augtų. Kai kuriose šalyse taip skatinami kelių inspektoriai netgi patys imdavo statyti mobilius greičio ribojimo ženklus – kad daugiau vairuotojų įkliūtų.

Jei valdoma, remiantis kontrole ir inspekcijomis, rezultatas visad būna vienas: beprasmio darbo visiems daugėja, o padėtis prastėja. Pasekmės tampa svarbesnėmis už priežastis, o kova su blogomis pasekmėmis tampa svarbiausiu tikslu. Galų gale kontroliuotojai ima pasakoti apie tai, kad padėtis beviltiška, o viskas yra taip blogai, kad kažką pataisyti įmanoma, tik viską draudžiant ir, žinoma, dar labiau tikrinant.

Toks reguliuotojų elgesys labai natūralus: kai nesi tikras, kaip paveiksi tuos, kas kontroliuojami, visada norisi juos kontroliuoti dar labiau. Kuo smarkiau ir griežčiau prižiūrėti, kad tik neatsirastų kažkokių pažeidimų. Ir už bet kokius pažeidimus bausti, nesvarbu, ar tie pažeidimai kažką reiškia, ar ne. Juk kuo daugiau baudimų, tuo labiau kontroliuotojas parodo visiems, koks jis būtinas. Taip prasideda kontrolės beprotybė: visi prižiūrimieji ima ieškoti būdų, kaip išsisukti, o kontroliuotojai ir taisyklių kūrėjai galvoja, kaip tuos prižiūrimuosius gudriau prigauti. Taisyklių ir draudimų kiekiai auga, o prižiūrimieji galų gale tampa idėjinais sistemos priešais.

Beprotiškos kontrolės pavyzdžių – apstu. Štai Darbo inspekcija vadovaujasi kone puse tūkstančio skirtingų teisės aktų. Tarkim, kad kokiai nors įmonei tereikia vadovautis penktadaliu iš tų teisės aktų, o gerai dirbdama, tokia įmonė kiekvieno iš tų reguliavimų laikysis 99 procentų tikslumu, kitaip tariant – beveik idealiai gerai.

Pabandykime paskaičiuoti: jei įmonei reikia laikytis 100 teisės aktų, o kiekvieną tikrinant, inspektorius tik su 1 procento tikimybe gali atrasti pažeidimų, tai galutinė atitiktis bus 99 procentai pakelti 100 laipsniu. Tai bus vos 37 procentai. Kitaip tariant, dvi iš trijų įmonių, atidžiai patikrinus, bus nubaustos.

Darbo inspekcija nekalta – jie tiesiog dirba savo darbą. Jų tikslas – prižiūrėti, kad visi taisyklių laikytųsi. Bet ar yra prasmės tų taisyklių laikytis tada, kai jų tiesiog nereikia? Iš kur atsiranda beprotiški reikalavimai, kad darbo saugos kursų klausytųsi kažkokie programavimo įmonių vadovai? Kas sugalvojo, kad buhalterės gali užsimušti darbe? Koks pavojus darbe gali kilti dizaineriui? Iš kur ta beprotybė?

Lygiai tokia pat beprotybė kamuoja daugelį valstybės prižiūrimų sričių. Taisyklių ir įstatymų kiekiai nesuskaičiuojami, jų vis daugiau ir daugiau, todėl pažeidimais jau tampa netgi ne kokie nors pažeidimai, o visokie leidimų ir pažymų neatitikimai. Inspektoriai pradeda tikrinti leidimų leidimus ir pažymas apie pažymas. Biurokratinė mašina, primenanti Kafkos „Procesą“, ima reikalauti, kad verslininkai patys apie save surinktų įrodymus, pagal kuriuos kažkas juos galėtų nubausti.

Draugai, turintys smulkius verslus, man pasakoja įdomybes apie mokesčius. Iš jų sužinojau, kad slėptis nuo mokesčių inspekcijos reikia ne todėl, kad būtų gaila pinigų, o todėl, kad sumokėjęs pinigus valstybei, turėsi tiek bėdų, kad už tą mokesčių mokėjimą ir liksi nubaustas. O jei nesumokėsi mokesčių ir neparodysi, kad kažką dirbi – tada problemų neturėsi.

Man sveikas protas sako paprastai: valstybei abejotina nauda iš to, kad prispaudusi kokį nors smulkų verslininką, gaus iš jo kelis šimtus litų, jei dėl to verslininkas bankrutuos ir gaus porą kartų didesnę bedarbio pašalpą. Valstybei gali apsimokėti net išvis mokesčių iš tokių versliukų nerinkti, jei tik jie maži, kuriantys darbo vietas, o jiems bankrutavus – bedarbių tik padaugės. Bet kažkodėl tokie versliukai prižiūrimi ir neretai baudžiami.

Kartais spauda paskelbia tiesiog absurdiškas baudimo istorijas – tai kokie nors inspektoriai bobutę nubaudė už tai, kad jos sūnėno sugyventinė jos karvę pamelžė, tai kiti inspektoriai ėmė gaudyti kažką, kas nori pavežti pakeleivius, tai kažkas pradeda aiškinti apie tai, kaip padavėjos turi susimokėti mokesčius už arbatpinigius…

Pabandę išsiaiškinti tokių keistų baudimų priežastis, atrasime, kad jos didesne dalimi kyla visai ne iš VMI, o iš komplikuotų, perdėtai sudėtingų įstatyminių reikalavimų. VMI, nubausdama kokią nors obuoliais prekiaujančią pensininkę, tiesiog parodo visos valstybės simptomus: kažkodėl reikia perteklinės kontrolės, nes smulkiausi verslautojai kažkodėl pernelyg lengvai gali pažeisti visokius įstatymus.

O čia jau darosi įdomu: kodėl gi tie smulkiausi verslininkai gali taip lengvai pažeisti įstatymus? Panašu, kad tik todėl, kad įstatymai reguliuoja ką papuola ir visai be proto. Smulkūs verslininkai priversti samdytis buhalterius, nes patys neįstengia sumokėti mokesčių, o kokie nors politikai paskui dar ima pasakoti, kad buhalterių kvalifikacija pernelyg prasta, todėl apskaitą esą turi tvarkyti tik buhalteriai, turintys kažkokius sertifikatus. Tai beprotybė, kuri aiškiai rodo, jog arši VMI veikla tėra bendros valstybinės beprotybės simptomas.

 

Spėju, kad ta baudžiamoji beprotybė atėjo dar iš sovietmečio: juk tada kiekvienas, norėjęs verslauti, buvo vadinamas nusikaltėliu, spekuliantu ir vagimi. Verslas buvo nelegalus, todėl valdomas keliais Baudžiamojo kodekso straipsniais. Reguliavimas tais laikais buvo labai paprastas: jei verslauji – turi būti pasodintas. Iškrypęs požiūris į verslą liko ir vėliau: jei jau nori verslauti, vadinasi, tave reikia prižiūrėti, kaip nusikaltėlį. Prikurti tau begalę taisyklių, visokių nesąmoningų reikalavimų ir būtinai atrasti įrodymų, už ką tave reiktų nubausti.

Apribojimų teorija (viena iš sparčiausiai populiarėjančių naujų vadybinių teorijų) sako, kad ten, kur vyksta nesąmonės, dažniausiai slepiasi kažkoks gilus valdymo konfliktas – dilema. Labai aiški dilema matosi ir sename valdžios požiūryje į verslą ir mokesčius.

Dilema paprasta: mes norime surinkti daug mokesčių į biudžetą. Todėl reikia, kad įmonės galėtų lengvai steigtis, sėkmingai dirbti ir augti – kad gautų kuo daugiau pajamų. Ir taip pat reikia, kad tos įmonės nenuslėptų tų pinigų, kuriuos turi sumokėti valstybei. Tačiau tam, kad įmonės gautų daugiau pajamų, reikia jų nežudyti biurokratijomis. Kita vertus, tam, kad įmonės nenuslėptų mokesčių, reikia jas griežtai kontroliuoti ir nustatyti reikalavimus bet kokiam pirstelėjimui.

Taigi, čia puikiai matosi konfliktas: viena vertus, reikia nekontroliuoti, o kita vertus – kontroliuoti kuo baisiau. Jei nekontroliuosime – įmonės augs lengviau, pajamų dėl to daugės. Bet kartu augs ir šešėlinė ekonomika. O jei pernelyg kontroliuosime, šešėlis gal ir bus kiek prispaustas, tačiau verslas kentės, ekonomika nesivystys. Komprimosinis variantas čia irgi nepadeda: jei kontroliuosime saikingai, tai mokesčius visi slėps, o verslui visvien bus daug bėdų.

Dilemos dažniausiai išsisprendžia, jei tik pažvelgiam kiek giliau į realybę, veiksmų priežastis ir užduodame klausimą, ar koks nors sprendimas išvis yra produktyvus. Pažiūrėkime į kelis gyvenimiškus faktus, o tada dar kartą pabandykime rasti sprendimą:

• Stambus verslas išauga iš vidutinio, o vidutinis išauga iš smulkaus, todėl smulkaus verslo gyvybingumas yra būtina ekonomikos augimo sąlyga
• Didelės įmonės turi geresnes sąlygas, nei mažos: dėl masto ekonomijos jų mokestinei apskaitai tenka mažesnė išlaidų dalis
• Smulkiausi verslininkai, susikurdami darbo vietas sau patiems, nuima nuo valstybės socialinę naštą
• Mokesčių slėpimo apimtys smulkiame versle yra mažos, nes ir tas verslas mažas, todėl perteklinė tokio verslo priežiūra tiesiog neatsiperka: kas iš to, kad surinksi 100 litų papildomų mokesčių, jei tikrinimams išleisi 1000?
• Smulkių verslininkų yra tiek daug ir tokių įvairių, kad jokia kontrolė negali užtikrinti, kad jie nenuslėps mokesčių
• Didelėms įmonėms patikrinti reikia daugybę karto daugiau laiko, bet tokie patikrinimai atsiperka, nes didelės įmonės sumoka labai dideles mokesčių sumas

Kaip matome, dusinti mažas įmones neproduktyvu: išlaidos didelės, o nauda – abejotina. Bet dideles įmones visai apsimokėtų prižiūrėti griežtai, nes tai atsiperka. Dilema išsyk išsisprendžia: tereikia diferencijuoti mažas įmones ir joms leisti kuo greičiau augti. Tuo tarpu griežtai prižiūrėti reiktų tik tas įmones, kurios yra pakankamai didelės.

Gal todėl emigravę tautiečiai pasakoja stebuklus apie Didžiąją Britaniją: ten nereikia jokių leidimų, norint dirbti pačiam, o jei uždarbis nėra didelis, tai mokesčių inspektoriai tavim nei nesidomi: kuriem galam eikvoti brangų laiką ir valstybės lėšas? Deja, Lietuvoje reikia leidimo viskam. Inspektoriams kyla įtarimai netgi apie kaimo talkas: gal tai nelegalus darbas, o šeimininko surengtos vaišės talkos dalyviams – tai nelegalus atsiskaitymas natūra?

Japonai, sukūrę Kaizen metodologiją, sako, kad visi tikrinimai ir inspektavimai – tai bergždžias, piktžolinis darbas. Toks darbas vadinamas „muda“. Šioji dažniausiai kyla dėl to, kad kažkur yra „mura“ – įvairūs sutrikimai, veiklos nevienodumai. O jau tie nevienodumai kyla dėl to, kad kažkur yra „muri“ – įvairiausi neapibrėžtumai. Pernelyg sudėtingas reguliavimas visada sukelia neapibrėžtumus, nes niekas negali išsiaiškinti, kaip kažką teisingai daryti. O kai neaišku, kaip ką daryti, tai dirbama kaip papuola. O jau dėl to kyla įvairios blogybės. O tada jau prireikia visokių patikrinimų.

Daugybė menamų ar realių pažeidimų išties nereiškia, kad reikia daugiau inspektorių ir inspektavimo. Daugybė visokių pažeidimų reiškia tik vieną: valstybėje yra bėdų. Tuo tarpu tūkstančiai inspektorių – tai tik požymis, kad tų bėdų yra labai daug. Gal netgi tokių bėdų, kaip begalės patikrinimų ir reguliavimų, kurie skirti tik tam, kad būtų įrodytas kokių nors inspekcijų reikalingumas.

Kaip išmatuoti, kiek išties yra blogio ir nereikalingų reguliavimų valstybėje? Labai paprastai: patikrinimų skaičiais ir inspektorių etatais. Kuo daugiau reikia patikrinimų, kuo daugiau reikia darbuotojų įvairiose inspekcijose, kuo daugiau reikia įvairių kontroliuojančių institucijų – tuo padėtis blogesnė. Juk inspektorių reikia tik tada, kai tenka kovoti su blogomis pasekmėmis.